禁令以外不得废止、减少、减损权利的内容、行使期间、方式和效力、救济，增加权利的公共利益的例外和限制，不得创设、增加、延长和扩充义务的范围、内容、期间、方式、法律效力和问责，废止、减少义务的豁免和例外。

[31]当然，也有人认为国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性，除非有进一步的体制变革，否则检察机关仍然是国家的法律监督机关。[35]检察院可以对直接受理的案件行使侦查权，[36]也可以对公安机关侦查的案件行使补充侦查权。

[24] 事实上，判断一种权力的属性，不仅要考虑权力划分的基本理论，更要考虑国家的根本政治制度和宪制结构。检察机关反贪污、反渎职和预防犯罪相关职能整合至监察委员会所导致的直接后果就是检察机关丧失了其监督主体的唯一性和监督手段的专门性，继而引发了检察机关是否还是法律监督机关以及检察权是否还属于监督权的质疑。[11] 李永忠：《权力结构改革与监察体制改革》，《国家行政学院学报》2017年第2期。[57] 参见前注22，陈光中文。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。

这种独立性体现在三个方面：其一，监督权是一种独立的权力，从权力性质上不同于被监督的权力。等这一改革正式全面铺开以后，从监察部到各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局都将被撤销，检察院的机构人员也将面临重大调整。[8] 参见2008年8月25日《全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国食品安全法（草案）修改情况的汇报》。

组织本级总预算的执行。只有通过监督考评责任的压力，才能使地方政府的组织协调和应急管理工作落于实处。由于各监管部门都是平等的执法主体，为了维护部门的独立性和对资源的竞争，它们必然不会在平等自愿的基础上长期、顺畅地形成一种监管的合力或协作机制，在边界模糊的地方出现监管紊乱是必然的现象。权利是民主统治过程最为关键的一种建筑材料。

二是通过投票的监督，如通过选举、罢免等形式对政府领导成员进行监督，也可以通过投票的形式对政府的工作报告、预算案、决算案等进行监督，以审查政府是否良好履行了其法定职责。我国地方各级政府是由本级人民代表大会产生，对本级人大负责并报告工作。

正如前文所言，基层化治理的进路更容易实现对问题的发现、解决和防止问题的失真，也有利于作为拥有选举权的公众对地方事务的参与，并形成良性的权利——权力的互动和博弈。来源：《财经法学》2017年第5期。第四，体现在为食品安全工作提供建设性保障，为食品安全监管部门及其他相关部门的履职提供有力的支持。【参考文献】 [1]杨建顺. 规制行政与行政责任[J]. 中国法学，1996（2）. [2]王贵松. 日本食品安全法研究[M]. 北京：中国民主法制出版社，2009. [3][美]菲利普?希尔茨. 保护公众健康：美国食品药品百年监管历程[M]. 姚明威，译. 北京：中国水利水电出版社，2006. [4][美]凯斯?R?桑斯坦. 权利革命之后：重塑规制国[M]. 钟瑞华，译. 北京：中国人民大学出版社，2008. [5][德]乌尔里希?贝克. 风险社会[M]. 何博闻，译. 北京：译林出版社，2003年. 史全增，中国人民公安大学警体战训学院讲师，法学博士，兼任中国人民大学比较行政法研究所研究员。

但是一票否决制度也产生了逆向威慑作用，如对已经发生的食品安全事故或可能发生的事故，负责人基于自身利益的考虑，刻意隐瞒真相。从表面上看，地方保护主义似乎在一定程度暂时保护了本地相关企业，有利于本地的税收和就业。[15] 参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会（上卷）》，林荣远译，商务印书馆1997年版，第243、248页。[20] 参见任进：《中欧地方制度比较研究》，国家行政学院出版社2007年版，第233~235页。

部门间相互抵触与损耗，造成重复监管或无人监管。[2] 参见金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第18页。

地方政府追求地方利益最大化的经济人特性逐渐被激发出来，其与企业也就具有某种利益上的唇齿相依的一致性。政府首长由于其政治属性，决定了其不同于监管部门的专业属性。

（二）应急处置责任 地方政府在食品安全监管中的应急处置责任，即地方政府统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。另一方面监管和处罚力度有待加强。（四）建设性保障责任 《食品安全法》第8条第1款规定：县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。[18] 根据《预算法》的规定，国家实行一级政府一级预算的原则，县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。基于以上认识，笔者试图通过对文本意义上我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁分析，探讨地方政府在食品安全监管中的责任性质，以及这种责任对食品安全监管的贡献，进而提出促进地方政府有效承担食品安全监管责任的统制进路。

如果政府在规划中未能突出食品安全工作或规划不合理，则面临着代议机关的质疑、干预。经费保障义务则要求地方政府必须将食品安全工作的经费列入本级政府财政预算，这类经费不仅包括监管工作所需经费，也包括为保障食品安全采取其他措施而应当支出的费用。

以职责、职权、责任界限分明为特征的官僚制组织，显然很难适应这种边际日益模糊的发展倾向。[4]地方政府负总责的概念首次出现在1991年《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。

[25]代议机关对政府的监督有赖于选举制度的正当性、民主性，虽然现在地方各级人民代表大会行使法定权力的局面有了一定的改观，但是仍未能摆完全脱橡皮图章的定位，并不能很好地履行监督政府的职责。监管资源浪费，监管成本居高不下，监管效率低下等一系列的问题屡见不鲜。

但是，同实践的需要相比，地方政府在食品安全监管中的责任不仅在理论上较少进行系统探讨，法律规定的原则性和模糊性也为其责任的合理担当埋下了不确定性因素。再者，职能部门因为其职责原因，与被监管对象有着密切的接触与联系，难以避免被俘获的现象，以行政不作为或滥用职权为手段，与被监管者进行权力与利益的交换，纵容有害于食品安全的行为。[18]除了上级政府垂直管理的部门外，地方政府职能部门的财政需要地方政府的审核调配，在突发事件中地方政府可以根据《突发事件应对法》的规定，采取必要的财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。[5] 在1998年春节前后，发生了山西省朔州市假酒案，造成27人丧生，数百人中毒。

因此就需要一个既拥有高于各监管部门的权威，又具有本地属性的权力主体出现。[24] 参见周旸洋：人民代表大会在宪法实施中的角色分析，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期，第105页。

然而，2008年三鹿毒奶粉事件的发生使我们反思食品安全监管中地方政府的责任界定。[9]而统一负责正是以食品安全为最终目的，促进地方政府统筹运用各种资源减少或避免重大风险的发生。

编制本级预算的调整方案。民主不仅仅是一个统治过程。

地方政府拥有的诸多超越食品安全监管部门的财政资源与行政权力，可以有效影响和制约各职能部门，适合于对本地食品安全进行统一负责。[17]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。因此，对某一项食品安全问题究竟是由省级、市级还是县级政府及其部门管辖就成立一项难题。从该条文可以看出，中央层级的监管部门很少直接承担食品安全的监管责任。

统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。同以前的多由个人、小企业引发的食品安全事件相比，三鹿毒奶粉事件是由一个拥有诸多荣誉光环并深受政府和公众信赖的国有企业造成的，给社会和受害者造成了巨大的伤害，当地政府在事件背后甚至起到了非常负面的作用。

信用考核机制通过对食品生产经营企业遵纪守法的考核，以评价食品安全监管部门的日常监督是否到位。[30]在近些年来发生的食品安全事件中，大多都暴露出了地方保护主义的阴影，不具有生产经营条件或违规操作的食品企业由于在当地的影响力，地方保护主义也往往以政府官员的政绩和私利为取向，而并不是真正地追求本地人民的长远利益。

它替代了市场的淘汰功能，而以政府之手保护了本地食品生产企业。国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。